作者：王立國(guó)

有資料顯示，通過(guò)20年的高速發(fā)展，我國(guó)的基礎設施對(duì)國(guó)民經(jīng)濟和社會(huì)發(fā)展的“瓶頸制約”已經(jīng)大大緩解，但從長(cháng)遠來看，我國(guó)基礎設施的總量和質量還(hái)遠遠不能(néng)滿足經(jīng)濟發(fā)展的要求。由于我國(guó)各級政府财政收支結構都(dōu)相對(duì)比較穩定，完全利用财政資金來加快基礎設施的發(fā)展存在著(zhe)很多制約因素，因此，迫切需要采取切實可行的措施，在保證用好(hǎo)财政資金的條件下，進(jìn)行制度的創新和運作方式的創新，充分動員社會(huì)資本（民間資本、社會(huì)保障基金、保險資金和企業資本等）參與基礎設施的建設和運營。

一、在計劃經(jīng)濟體制下，我國(guó)的基礎設施建設基本由政府包辦，在由計劃經(jīng)濟過(guò)度到今天的市場經(jīng)濟體制，這(zhè)種(zhǒng)由政府大包大攬的格局仍沒(méi)有根本的變化，基礎設施建設所需要的資金仍主要由政府财政和國(guó)家政策性銀行貸款解決，基礎設施的運營主體仍主要是政府。從政府職能(néng)角度考察，爲社會(huì)經(jīng)濟的發(fā)展提供基礎設施等公共産品是現代市場經(jīng)濟中政府的一個重要經(jīng)濟職能(néng)，但所有的基礎設施都(dōu)由政府提供又是不現實的。基礎設施包括鐵路、公路、港口、橋梁、機場、倉庫、動力、通信、供水以及教育、科研和衛生等。本文所講的吸收社會(huì)資本參與基礎設施建設是指參與可以産生經(jīng)濟效益、并且這(zhè)些效益易于度量的經(jīng)營性基礎設施項目的建設，如鐵路、高等級公路、機場、港口、倉庫、供水、污水處理等。這(zhè)些基礎設施若全部由政府提供，會(huì)遇到一些不可逾越的障礙，即資金不足、投資效率和運營效率不高。

經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，對(duì)基礎設施的數量和質量有著(zhe)不同的要求。随著(zhe)我國(guó)經(jīng)濟的高速增長(cháng)和社會(huì)經(jīng)濟的持續發(fā)展，對(duì)基礎設施的需求無論是在數量還(hái)是在質量上都(dōu)提出了更高的要求，而政府财政所能(néng)提供的可用于基礎設施建設的資金是非常有限的。雖然，目前還(hái)沒(méi)有一個權威的數據來說明，政府用于基礎設施投資的缺口有多大，但有一點是毋庸置疑的，即政府實際的供給能(néng)力與社會(huì)經(jīng)濟的發(fā)展對(duì)基礎設施産品的需求量有很大的差距。1998年以來，我國(guó)政府采取積極的财政政策，連續發(fā)行了幾千億元的主要用于基礎設施建設的長(cháng)期國(guó)債，盡管這(zhè)在一定程度上緩解了基礎設施建設投資不足的矛盾，但從總體上講，這(zhè)幾千億元遠遠彌補不了基礎設施投資資金的缺乏。從目前基礎設施項目的運作情況看，其資金來源除政府财政投資外，主要還(hái)有國(guó)家銀行貸款和利用外資等。在一定的時期，政府的财政收入是有限的，财政支出的構成(chéng)比例不可能(néng)有很大的變化，可用于基礎設施項目投資的資金將(jiāng)會(huì)随著(zhe)财政收入的增加而基本同比例的增加，即使通過(guò)發(fā)行國(guó)債增加融資能(néng)力，也有負債率的限制。所以，不可能(néng)要求完全依靠政府财政資金投入來滿足基礎設施項目對(duì)資金的需求。國(guó)家銀行貸款隻能(néng)作爲基礎設施項目建設的一個輔助的資金來源渠道(dào)。一般向(xiàng)基礎設施項目提供貸款的銀行主要是指國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，國(guó)有商業銀行和股份制的商業銀行一般很少提供貸款，即使提供貸款，一般也是短期貸款。作爲國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，不可能(néng)向(xiàng)社會(huì)吸儲資金，不但其資金來源是極其有限的，而且其向(xiàng)基礎設施項目提供的資金也具有政府财政資金的性質。作爲商業銀行，其經(jīng)營目的是盈利，沒(méi)有利潤或隻要微利的項目一般不是它們所選擇的。目前我國(guó)的基礎設施項目，投資效率和運營效率大部分都(dōu)不盡理想，難以得到商業銀行的青睐。吸收國(guó)外資本和利用國(guó)際信貸（包括國(guó)際金融機構提供貸款）爲基礎設施項目融資，在相當大的程度上受制于國(guó)家的宏觀經(jīng)濟政策、利用外資的政策和國(guó)家的舉債能(néng)力等，也不可能(néng)作爲融資的重要渠道(dào)。基礎設施建設資金來源不足的問題是各級政府不得不面(miàn)對(duì)的事(shì)實，迫切需要研究對(duì)策，拓寬其資金來源渠道(dào)，充分利用社會(huì)資本參與基礎設施項目的建設和運營不失爲一個明智的選擇。

另外，投資效率和運營效率低也是目前我國(guó)基礎設施領域比較突出的一個問題。改革開(kāi)放以來，我國(guó)的基礎設施項目建設的融資結構發(fā)生了比較明顯的變化，由過(guò)去的中央政府财政投資爲主轉變爲目前的以地方政府财政投資爲主；由過(guò)去的全部由政府财政投資轉變爲政府财政投資、項目單位自籌和銀行貸款及利用外資同時并舉；在投資項目決策、審批和管理等方面(miàn)也進(jìn)行了一系列改革。但從目前的實際情況來看，基礎設施項目建設資金來源的主渠道(dào)并沒(méi)有得到根本的改變，各級政府的财政資金仍是主要來源，投資主體和運營主體大都(dōu)是政府或政府的職能(néng)部門。在這(zhè)樣(yàng)的一種(zhǒng)體制下，大部分基礎設施項目因爲缺乏基本的激勵機制和約束機制，而出現投資的低效率和運營的低效率。這(zhè)種(zhǒng)低效率，在建設過(guò)程中，主要表現在建設工期長(cháng)、投資浪費、質量不能(néng)保證等；在運營過(guò)程中，主要表現在管理不善、運營成(chéng)本高、效益低下等。面(miàn)對(duì)基礎設施産品政府供給低效率的問題，充分利用社會(huì)資本參與基礎設施的建設和運營是比較切實可行的現實選擇。

二、吸收社會(huì)資本參與基礎設施項目的建設和運營，在我國(guó)已經(jīng)具備了較強的可操作性。據統計，目前我國(guó)居民的金融資産已超過(guò)8萬億元人民币，其中，居民儲蓄存款超過(guò)了6萬億元人民币。随著(zhe)我國(guó)社會(huì)保障體系的建立和不斷的完善，社會(huì)保障基金（主要包括基本養老保險、失業保險和醫療保險等）在不斷的增加，據初步估計，目前我國(guó)的社會(huì)保障基金滾存的資金已可能(néng)超過(guò)1000億元人民币。近年來，我國(guó)保險市場有了長(cháng)足的發(fā)展，社會(huì)的保險資金額迅速增長(cháng)。上述民間資本、社會(huì)保障基金和保險資金都(dōu)是用于投資基礎設施項目的社會(huì)資本的重要來源。随著(zhe)積極财政政策的實施和銀根的松動，我國(guó)經(jīng)濟已經(jīng)走出低谷，并顯現出強勁的發(fā)展勢頭，企業投資也顯得日益活躍。不可否認，我國(guó)有充足的社會(huì)資本來源。但社會(huì)資本是否有投資于基礎設施項目的傾向(xiàng)呢？回答是肯定的。從經(jīng)濟學(xué)的觀點考察，投資者是否投資決定于該項目是否可以爲其帶來利潤，即帶來大于投資成(chéng)本的收益，這(zhè)包含了投資的三個基本要素，即收益、成(chéng)本和預期。基礎設施産品是一種(zhǒng)特殊的商品，它不但具有耐用性，而且還(hái)有穩定的、持續的市場需求，隻要有市場化的價格，投資基礎設施項目可以爲投資者帶來穩定的收益。對(duì)那些想要規避風險和不确定性的投資者來說，投資于基礎設施項目，可能(néng)是其最佳選擇。由于社會(huì)保障基金與保險資金的投資首先要确保安全性以及收益的穩定性，所以，基礎設施項目當是它們一個理想的投資目标。

對(duì)于投資者來講，投資成(chéng)本是除了收益之外其所關心的另一個主要問題。投資成(chéng)本包括資本品的價格、借款利息和稅金等。資本品的價格是指投資者購買的土地、設備和其他資本貨物所支付的費用。如上所述，基礎設施産品是一種(zhǒng)特殊的商品，這(zhè)種(zhǒng)特殊性不但體現在耐用性和有穩定的、持續的市場需求方面(miàn)，而且還(hái)體現在供給方面(miàn)。在計劃經(jīng)濟體制下，我國(guó)基礎設施産品一直是政府供給，盡管近幾年來有所變化，但政府仍是主要的供給者。若社會(huì)資本參與基礎設施項目的建設和運營，向(xiàng)社會(huì)提供基礎設施産品，將(jiāng)會(huì)大大減輕政府财政的壓力，政府也有必要采取相應的措施減少投資者的投資成(chéng)本，作爲設備和其他一些資本貨物，在市場經(jīng)濟條件下，政府不能(néng)幹預供給價格，但在投資中占有較大比例的土地購買，因國(guó)家對(duì)土地具有所有權，可以幹預其供給價格，在社會(huì)資本參與基礎設施建設時，將(jiāng)會(huì)根據項目的特點，減免使用土地的租金。建設基礎設施項目，投資額一般都(dōu)比較大，投資者往往需要外部資金的支持，或者向(xiàng)銀行借款，或者在債券市場上發(fā)行債券。無論是銀行借款，還(hái)是發(fā)行債券，都(dōu)要支付利息。政府也會(huì)通過(guò)貼息的措施減少投資者的投資成(chéng)本。目前我國(guó)的一些地方政府已經(jīng)出台了爲基礎設施項目建設融資進(jìn)行貼息的優惠政策。政府的稅收會(huì)影響投資的成(chéng)本，基礎設施産品收入所付的稅金若與其他産品相同，不但會(huì)增加投資的成(chéng)本，而且會(huì)影響社會(huì)資本的進(jìn)入，所以，政府將(jiāng)會(huì)制定減免優惠政策。在這(zhè)貼息和減免稅方面(miàn)，西方經(jīng)濟發(fā)達國(guó)家有成(chéng)功的經(jīng)驗可供借鑒。

決定投資的第三個因素是投資者的預期。投資是對(duì)未來的一種(zhǒng)預期，也是投資者對(duì)所能(néng)取得的收益將(jiāng)會(huì)大于投資成(chéng)本的預期。如果投資者認爲我國(guó)的經(jīng)濟將(jiāng)會(huì)持續、穩定的增長(cháng)，基礎設施項目的建設和運營會(huì)越來越市場化，投資于該類項目預計可取得比較可觀的收益，投資者可能(néng)會(huì)動員大量的資本投入到基礎設施項目上去；如果投資者對(duì)我國(guó)經(jīng)濟發(fā)展前景沒(méi)有看好(hǎo)，預期基礎設施項目的市場化率不可能(néng)有明顯的提高，投資于基礎設施項目預計不會(huì)取得比較理想的收益，投資者可能(néng)對(duì)基礎設施領域的投資失去熱情。統計數據和預測證明，我國(guó)未來經(jīng)濟的發(fā)展趨勢向(xiàng)好(hǎo)，經(jīng)濟的市場化率在未來的幾年内會(huì)有較大幅度的提高。在經(jīng)濟發(fā)展中舉足輕重的基礎設施的建設和運營將(jiāng)會(huì)與整體經(jīng)濟發(fā)展的趨勢有很大的相關性。爲了适應市場經(jīng)濟體制，克服投資和運營的低效率，基礎設施建設和運營的市場化率將(jiāng)會(huì)有明顯的提高，投資者投資于該類項目將(jiāng)會(huì)取得預期的收益。

三、要真正把社會(huì)資本引入基礎設施項目的建設和運營，僅僅有投資者良好(hǎo)的參與意願還(hái)不行，政府應該制定切實可行的政策，采取行之有效的措施，通過(guò)運作機制的創新及政策的傾斜與扶持來引導社會(huì)資本的進(jìn)入。

1、運作機制的創新

社會(huì)資本參與基礎設施項目的建設和運營，在我國(guó)已經(jīng)有先例，有些地區的個别項目或全部由企業投資，或企業參與部分投資。目前也有一些大型城市提出許多經(jīng)營性的基礎設施項目吸收社會(huì)資本參與建設和經(jīng)營，但收效并不明顯。爲了吸引更多的社會(huì)資本投資于基礎設施領域，需要在運作機制上有所創新。

吸收社會(huì)資本參與基礎設施項目建設和運營可以按照BOT、TOT的運作機制進(jìn)行運作。BOT是新型的“以項目融資”（區别于“爲項目融資”的傳統方式）的融資方式——項目融資中的一種(zhǒng)模式，TOT是在BOT的基礎上演變而來的。BOT運作機制是投資者投資建設工程項目（一般是經(jīng)營性的基礎設施項目和資源開(kāi)發(fā)項目），并以拟建項目的資産、未來的現金流量和政府的特許經(jīng)營權作法碼爲項目融資，在項目建成(chéng)投入使用後(hòu)根據項目管理公司與政府簽訂的特許經(jīng)營協議進(jìn)行經(jīng)營，在特許經(jīng)營期間，投資者收回投資并取得合理的投資回報，然後(hòu)按有關要求把保持完整的項目資産無償轉讓給所在地的政府或政府職能(néng)部門。TOT與BOT的運作機制基本相同，唯一的區别是：前者是購買存量資産的産權和特許經(jīng)營權，後(hòu)者是新增資産（建設新項目）并得到特許經(jīng)營權。BOT是20世紀80年代初發(fā)展起(qǐ)來的一種(zhǒng)項目融資模式，是外資參與國(guó)家基礎設施項目和資源開(kāi)發(fā)項目建設的實現方式，它在國(guó)際上比較流行并已在一些國(guó)家特别是發(fā)展中國(guó)家發(fā)展基礎設施中取得了成(chéng)功。我國(guó)從20世紀80年代後(hòu)期開(kāi)始，成(chéng)功的利用BOT、TOT模式吸收外資運作基礎設施項目和資源開(kāi)發(fā)項目，如深圳沙角B火力發(fā)電廠、廣西來賓電廠B廠（BOT模式）和A廠（TOT模式）等。雖然，從國(guó)内外的實踐來看，BOT、TOT隻是利用外資參與本國(guó)基礎設施項目的建設和運營，但不可否認，這(zhè)種(zhǒng)運作機制爲我們吸收社會(huì)資本參與基礎設施項目建設和運營提供了一種(zhǒng)思路，可供借鑒。

2、政策的傾斜與扶持

爲了吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入基礎設施領域，不但要在運作機制上進(jìn)行創新，而且還(hái)需要制定合理的價格政策和稅收政策。

制定合理的價格政策需要處理好(hǎo)項目産品（或勞務）用戶的承受能(néng)力與投資者的投資回收和适當的投資回報的關系。我國(guó)基礎設施建設和運營還(hái)大都(dōu)實行計劃經(jīng)濟的模式，還(hái)沒(méi)有真正實現市場化，基本是按産品（或勞務）的成(chéng)本定價，有的産品（或勞務）的價格甚至低于成(chéng)本，差額部分由政府财政補貼。這(zhè)樣(yàng)的價格顯然不适應社會(huì)資本投資的基礎設施産品（或勞務），因爲投資者必定會(huì)要求投資回收和合理的投資回報。這(zhè)就(jiù)要求，在确定産出價格時，不但要考慮投資者的預期收益，還(hái)要充分考慮用戶的承受能(néng)力。價格過(guò)低，難以保證投資者合理的投資回報，甚至不能(néng)按預期收回投資；價格過(guò)高，用戶可能(néng)承受不了。可以考慮找一個臨界點價格，既可以保證投資者的利益，又能(néng)使用戶接受。

稅收是政府利用财政政策影響特定領域投資的重要手段。如上所述，稅收屬于投資成(chéng)本，減免稅可以減少投資者的投資成(chéng)本，從而可以增加投資者的利潤。如果政府對(duì)基礎設施領域實行特殊的減免稅優惠政策，將(jiāng)會(huì)增加該領域的投資活動，因爲追求利潤是投資者永恒的主題。可見，制定優惠的稅收政策對(duì)吸引社會(huì)資本投資于基礎設施領域是至關重要的。爲了吸引更多的社會(huì)資本參與基礎設施項目的建設和運營，除了減免土地出讓金、耕地占用稅和其他一些前期費用外，可以考慮适當減免社會(huì)資本投資的基礎設施項目的流轉稅和所得稅等。

除了上述政策建議和運作機制創新以外，吸引社會(huì)資本參與基礎設施項目建設和運營，還(hái)要考慮充分發(fā)揮财政資金的引導作用，提高基礎設施領域的市場化率，改革現行的投資項目審批制度，引進(jìn)招投标競争機制等。